경기도 성남시가 '청년 배당(youth dividend)' 정책을 추진하겠다고 밝혔다. 배당이라는 표현에서 드러나듯 기본 소득의 원리에 뿌리를 두고 있다. 이는 성남 지역에 거주하는 일정한 연령대의 청년들에게 매달 정액의 소득을 기본 급여로 지급하는 정책이다. 성남시 청년 배당은 시범 단계에서 월 10만 원씩을 19~20세의 청년들 모두에게 지급하고 이후 급여 수준과 지급 대상을 점차 확대해 나가는 방안으로 설계되어 있다.

기본 소득에 대한 입장을 떠나 '청년 배당' 정책은 시사점이 많다. 우선 사람들의 관심을 끈다. 청년 정책이 과연 누구를 대상으로 어떤 내용을 지녀야 하는가, 어떤 원리에 기초해야 하는가에 대한 흥미로운 토론을 만든다. 그것은 청년 정책의 논의 지평을 크게 확장할 것이다. 앞으로 펼쳐질 모든 논란은 청년 정책의 발전에 양분이 되리라 기대한다.

성남시 청년 배당, 논란을 환영한다

물론 구체적인 내용에서 나는 다소 이견을 가지고 있다. 우리 사회의 모든 청년을 100명으로 보았을 때, 나는 그들 모두에게 10만 원씩을 지급하는 것보다 더 위험하고 절박한 상태에 있는 20명에게 50만 원씩을 지급하는 것이 더 효과적이라고 본다. 노동 시장 신규 진입에 어려움을 겪는 이들에게 현금 수당을 포함한 통합적인 공공 고용 서비스를 집중하는 것이 현재 확대되는 청년 실업의 현실에도 부합한다. '모두에게 월 10만 원씩 주자'는 과감한 제안은 상상력을 해방시키는 쾌감은 있지만 그것까지다. 같은 소득 보장이라도 '필요한 이에게 월 50만 원씩'이 더 절실하다.

보편은 선이고 선별은 악이라는 이분법에선 벗어나자. 보편적으로 설계되어야 할 정책이 있고, 마땅히 선별적으로 설계되어야 할 정책도 있는 것이다. 예산 제약의 객관적 조건 위에서 사회적 필요를 가진 이들에게 가장 적절한 서비스(현금 수당까지 포함)를 최대치로 제공하는 것이 공공 정책의 기본 방식이다.

청년 배당을 시작한다면 어떤 연령대부터 대상으로 삼아야 할까. 성남시의 설계는 20대 초반에서 출발하는데, 이는 조기 개입의 필요성을 고려하면 일견 타당하다. 그러나 현재 청년 문제는 교육 훈련에서 노동 시장으로 이행하는 과정(school to work)에서 주로 발생하고 있다. 이 단계에 머물며 장기 실업이나 구직 포기로 소득 상실의 위험에 빠지는 이들의 소득 보장이 더 시급하다. 연령대로 보면 20대 중후반에 해당한다. 그리고 성남시 청년 배당은 세계 여러 국가의 학생 수당을 유사한 사례로 소개하고 있는데, 이는 고등교육 과정에 대한 장학 제도의 성격이 강하기 때문에 우리의 맥락에서 '청년'을 대상으로 한 정책으로 보긴 어렵다.

여러 논점이 존재하지만 '청년 배당'은 청년이 가지는 '권리'에 근거한다는 점에서 사회적 의미가 크다. 청년 배당 정책을 주도하는 강남훈 교수에 따르면, 청년 배당은 "성남시의 토지, 환경 및 인적·물적·사회적 공유 자산으로부터 발생하는 수익의 일정한 부분을 배당으로 향유할 권리를 가지고 있다는 것을 천명하는 의미"를 가진다. 다른 무엇보다 그것이 권리에 기초한다는 사실이 중요하다. 청년이 어떠한 권리를 가지는지는 길게 토론해볼 문제다. 여기서는 청년이 가지는 권리에서 출발하여 정책을 구현한다는 것 자체가 핵심이다.

그런 점에서 볼 때, 청년 정책에도 나름의 역사가 있다면 2015년이야말로 패러다임의 전환점에 이른 것이 아닐까.


청년 정책 12년, 실패의 역사

한국 사회에서 '청년'을 대상으로 한 정책이 본격적으로 등장한 것은 2003년 9월이다. 청년 실업이 심화되는 가운데 당시 노무현 정부가 '청년 실업 종합 대책'을 발표하고 2004년에는 '청년 실업 해소 특별법'이 2008년까지 효력을 가지는 것으로 한정하여 제정되기에 이른다. 특별법은 유통기한을 거듭 고치며 2018년까지 생명을 연장하는 한편, '실업 해소'에서 '고용 촉진'으로 이름을 바꾸며 존속해왔다.

12년에 이르는 청년 정책의 역사는 스스로 실패를 증명해온 시간이다. 지금까지 정부는 온갖 청년 고용 정책을 실행했지만, 막대한 공공 재원을 투입하여 단기 일자리를 만들어냄으로써 양적 지표를 일시적으로 개선하는 '밑 빠진 독에 물 붓기'에 불과했다. 청년 고용 대책들은 한순간도 '취업자 수'라는 성과에 대한 집착에서 벗어나지 못한 채 오직 이름표만을 바꿔왔을 뿐이다.

대표적인 사례로 청년 일자리 정책의 큰 비중을 차지했던 '중소기업 청년 인턴십'은 구인·구직 불일치의 해소와 고용 보조금을 통한 노동 수요 측의 장벽 해소라는 좋은 취지에도 불구하고, 일시적으로 임시 일자리를 창출하는 수단으로 전락하고 말았다. 기업에는 부족한 고용 여력을 보조하여 청년을 값싸게 사용할 수 있는 단기적인 '인건비 지원'이었고, 청년에겐 안정적인 취업 혹은 경력 형성, 직업 능력의 향상으로 이어지지 못했다. (지난 27일 박근혜 정부는 '청년 고용 절벽 해소 종합 대책'을 발표하며 10만 명 규모의 청년 인턴제를 또다시 포함시켰다.)

그간 수많은 청년 정책들이 실패한 원인은 구체적인 프로그램의 내용이 아니라 그것이 기초한 원리 자체에 있다. 정책 원리에 대한 '패러다임' 수준으로 문제에 접근해야 한다.

지금까지의 청년 정책은 양적·단기적 성과 중심의 정책이었다. 정책의 목표는 시장 경제와 마찬가지로 '효율성'을 추구하며 최소한의 투자로 최대한의 산출을 얻어내는 것으로 수렴해왔다. 여기서 정부는 투자자이고, 청년은 잠재적인 경제적 가치를 가진 투자처이며, 정책은 투자 행위와 다를 바 없다. 이 과정에서 '투자의 결과'인 계량적 수치 외에는 모든 것이 사라져 실제 청년의 구체적인 삶은 정책의 관심사에서 끊임없이 배제되는 역설이 발생해왔다.

청년 정책, 투자에서 보장으로

이제 결과 중심의 '투자'에서 권리의 '보장'으로 정책 패러다임을 전환해야 한다. 투입 대비 산출의 효율성을 추구하는 '투자'의 원리에서 시민으로서 청년이 가지는 기본적인 권리를 국가가 책임지는 '보장'의 원리로.

청년을 대상으로 한 사회적 지원, 즉 각종 공공 정책은 청년 당사자가 끊임없이 스스로 불행함을 증명하도록 요구하는 '더 고통스럽고 불쌍한 집단에 대한 시혜'로 갇혀선 안 된다. 청년에 대한 지원이 '사회의 미래 혹은 지속 가능성을 위한 투자'라는 논리 또한 정책 원리의 최우선일 수는 없다. 그것에도 경제적 투자 개념의 함정이 존재하기 때문이다.

우리는 현대 복지 국가의 이론적 기초를 제공한 T. H. 마셜의 시민권, 즉 "모든 사회 구성원은 동등한 권리를 가진 시민이다"에서 분명한 출발점을 찾을 수 있다. 사람들에게 '듣기 좋은 말'로 취급되는 이 흔한 원칙이야말로 가장 현실적이고 구체적인 정책의 원리여야 한다. 우리가 청년에 대한 정책을 국가에 요구할 수 있는 이유는 '청년' 또한 '시민'이기 때문이다.

청년은 권리를 가지며, 국가는 그것을 보장할 의무를 진다. 이는 개별적인 사업과 프로그램 수준의 방향 설정이 아니라 통합적인 청년정책 전반에 '공공의 의무'라는 일관된 원리와 목적성을 부여하는 것이다. 정책의 평가와 성과 관리 기준은 더 이상 양적인 결과가 아니라 청년이 시민으로서 마땅히 가지고 있는 권리를 국가가 얼마나 충분하게 보장하느냐에 있어야 한다. 다양한 양적 지표들은 그것을 보조하는 기능을 수행할 뿐이다.

모든 청년은 '시민으로서' 사회에 진입할 권리를 가진다. 그것을 구성하는 구체적인 요소들은 안정적인 주거 공간과 쉽게 드나들 수 있는 활동 공간, 최소한의 생계(소득) 보장, 실질적 경력과 경험을 쌓을 다양한 기회, 스스로 사회 참여 역량을 키워나갈 수 있는 과정, 자존감을 형성할 동료 관계, 적절한 공공 서비스에 대한 접근성 등이 있다.


청년의 사회 진입을 보장하라

그래서 국가는 사회 밖에 배제된 청년들이 사회로 진입하는 것을 보장해야 한다. 어떠한 차별과 배제도 없이 여러 사회·경제적 조건 등에 의해 구애받지 않고 사회에 안정적으로 진입하는 것은 누구에게나 보장되어야 할 '시민의 기본 권리'다. 국가는 청년이 사회에 진입하는 과정에서 겪는 현실적 제약들을 인지하고, 적절하고 효과적인 지원을 통해 '권리'의 구체적인 내용을 실질적으로 보장해야 한다.

권리 보장의 구체적인 방법은 유럽연합 스타일의 통합적인 '청년 보장(Youth Guarantee)'일 수도 있고, 성남시가 구상하는 '청년 배당(Youth Dividend)'일 수도 있다. 당장 중앙 정부 차원에서 도입하기 어렵다면 지방 정부 차원에서 적극적인 실험을 시작할 수 있다.

지금의 토론이 어떤 결론에 이르더라도 이제 청년들은 새로운 정책을 요구할 것이다. 그것은 청년이 불쌍해서도 아니고, 미래 사회를 부양할 생산 가능 인구로서 투자 대상이기 때문도 아니다. 우리는 청년에 대한 동정 혹은 투자를 호소하는 것이 아니다.

청년의 목소리는 새로운 사회를 향한 '권리의 주장'이다. 우리는 그것을 요구할 권리를 가지고 있고, 그것을 보장하는 것은 국가의 의무다. 그리고 청년의 권리는 시민 모두의 권리다. 사회 밖에 배제된 청년의 모습은 같은 조건에 있는 모든 사회적 약자의 현실이다. 그래서 청년의 싸움은 시민으로서 권리를 침해당하고 있는 모든 사회적 약자의 보편적 권리를 위한 싸움이기도 하다. 청년 정책, 나아가 청년 운동의 패러다임은 이렇게 전환·확대되어야 한다.